加快构建PPP风险管控机制

2016-01-15  来自: 中机国际环保科技有限公司 浏览次数:170

自2013年以来,在社会公共服务需求迅速扩张、政府财政支出压力日益加大的背景下,中央多部门密集出台了关于PPP(Public Private Partnership)的重要文件,各省市热烈响应并推出了多个PPP投资项目。在此背景下,强化对PPP项目的风险管控显得异常必要与紧迫。

 

  PPP模式是指在基础设施建设和公共服务供给领域,为了吸引社会资本,并利用市场机制合理分配风险,政府和社会资本基于合同建立的一种合作关系。“Public”是指政府、政府职能部门或政府授权的其他合格机构;“Private”是指社会资本,即已建立现代企业制度的境内外企业法人,但不包括本级政府所属的融资平台及其他国有控股企业。该模式的本质是通过契约方式在政府和社会资本之间建立一种平等合作的长期伙伴关系。伙伴关系、利益共享、风险共担是其三个核心特征。

 

  当前社会上特别是地方政府部门对PPP模式存在较大的认识误区。一是把PPP模式简单地视为新的政府融资手段。2014年9月,国务院印发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称“43号文”)。43号文明确规定“剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务”。至此,城投公司作为地方财政融资主体的模式被打破。正因为此,当财政部2014年在中央和地方财政预算中提出“推广运用政府与社会资本合作模式(PPP),鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等的投资和运营”时,地方政府表现出极大的热情。但是从当前PPP项目推广的实际看,地方政府在包装和策划PPP项目时,没有认真考虑PPP项目适应的项目类型,仅仅把PPP模式当成融资的手段,而不是一种新的管理模式。

 

  二是把PPP模式视为化解政府债务的杀手锏。根据国家审计署公布的全国政府性债务审计结果,截至2013年6月底,全国各级政府债务总额为30.3万亿元,其中地方政府债务高达17.9万亿元,引发债务危机的概率在快速攀升。在这一背景下,PPP模式因能帮助地方政府在基础设施投资和公共服务供给中引入社会资本,缓解财政支出的压力,被当成化解地方债务的杀手锏。但是,对于准经营性和纯公益性的基础设施和公共产品建设投资而言,PPP模式虽然一定程度上可以缓解政府当期财政支出压力,但本质上只是把当期的财政支出分摊到未来二三十年,政府财政该支出的还得支出。同时,由于私人部门融资成本显著高于政府举债成本,所以PPP模式还可能加重纳税人的长期负担,这一点也成为国外反对者抨击PPP的主要理由。

 

  在当前地方政府对PPP模式普遍存在认识偏差和知识储备不足的背景下,推广和实施PPP项目,极容易产生较大的风险。一是项目发起环节没有进行严格的项目识别和筛选。一些地方政府将部分并不合适的项目包装成PPP项目,没有对发起项目的适用性、合规性、市场收益、政府自身财政的承受力进行认真评估。二是伙伴选择环节缺乏基本的竞争性和透明性。考虑PPP项目招投标程序的复杂性和高成本等因素,在项目合作伙伴的选择上,一些地方政府往往通过直接指定和谈判的形式确定合作对象。三是项目缔约环节缺乏合理的风险评估和分担设计。四是项目履约过程中政府部门契约精神缺失。

 

  为增强PPP模式的可持续性,必须加快构建有效的风险管控机制。一是加快完善合作伙伴遴选机制。在实际操作中,建议严格建立PPP项目伙伴的预审、优选和协商等流程,通过公开招标或邀请招标确定多个备选合作伙伴,然后对他们的信用、资源、规模等进行全方位的审查,通过量化打分的方法优选合作对象。二是加快构建合理的风险分担机制。PPP项目风险配置的基本原则是将风险分配给更有能力控制风险的一方,对于具体的PPP项目应进行细致的风险量化评估,构建动态的风险分担流程和框架。三是科学设计价格形成与调节机制。由于PPP项目合作的期限会持续十年甚至几十年,为了在保证公共利益的同时确保PPP项目公司能够持续地经营下去,需要在PPP合同协议中详细订立价格动态调整方案。四是加快完善项目全流程监管机制。建议尽快成立由财政部、发改委、各级行业主管机构、第三方机构以及社会团体等共同参与的联合机构,承担PPP项目的技术支持和政策服务、评估评价和咨询等工作,对项目进行全流程监管。


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