PPP:“公私合作”进入快车道

2015-11-03  来自: 中机国际环保科技有限公司 浏览次数:167

PPP必须当成婚姻来做,而不是一场婚礼。但现实情况却是,

很多地方就是当婚礼来做——政府投机心理太强。也就是说,当财政

遇到问题,风险越来越大,才想起民间资本,缺乏长期性


9月29日,财政部公布了第二批政府和社会资本合作(PPP)示范项目的通知,预示着“公私合作”的PPP模式进入了快车道。相对于一年前公布的PPP示范项目,此次公布所涉及的范围、推进力度超过以往。

可以看得出来,在“投融资体制改革”之外,决策层对推广PPP(Public-Private-Partnership,公私合作)寄意深远。

2015年8月末,在北京三里河东路附近的一个酒店里,来自咨询公司、财务、律师、技术等行业的专家,正对全国各地上报的782个政府和社会资本合作(PPP)项目进行为期一周的封闭评审。

这次参与评审的项目分为水务、交通、市政、社会4个方面,包括医疗、养老、文化、教育、科技旅游5个内容,每个小组5名专家。他们评审的正是刚刚公布的第二批206个PPP示范项目。

精挑细选示范项目

PPP模式是政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通过向社会资本开放基础设施和公共服务项目,可以拓宽城镇化建设融资渠道,形成多元化、可持续的资金投入机制。因此,近年来,国家大力推进PPP模式,发改委和财政部也先后出台一系列政策,对PPP的各个环节进行明确和规范。

2014年11月末,财政部推出批PPP共30个示范项目,目的是形成可复制、可推广的实施范例,充分发挥示范效应。

今年5月,发改委在其门户网站开设PPP专栏,向社会推介PPP项目1043个,总投资1.97万亿元,项目范围涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。

在中央示范项目带动下,各地相继推出试点项目,据统计,1年多来,中央和地方共推出PPP项目1860个,投资规模达到3.4万亿元。然而,与之形成鲜明对比的是,目前落地签约的项目仅2000多亿元。

在这样的尴尬中,财政部推出的第二批示范项目就必须要精挑细选,优中选优。因此,此次项目筛选和审查更为严格,仅定量评审中就包含8个方面的内容,包括报送的材料是否规范,实施的方案是否合理,地方财政可承受能力,项目是否具备采用PPP条件,可获得融资能力,项目的实施进度,推广示范的价值,以及化解地方存量债务的能力,是否有利于改善供给等。

此外,财政部还明确提出,政府和社会资本合作期限原则上不低于10年。对采用建设——移交(BT)方式的项目,通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目,财政部将不予受理。

在层层关卡之下,大部分项目被无情淘汰。“因为硬伤,有40%的项目没有进入最后的评审程序。”一位消息人士告诉《中国新闻周刊》。

9月29日,财政部公布的第二批PPP示范项目显示,最终入选项目共206个,总投资额达6589亿元。

从项目类型上看,和批多以环保、交通、污水处理等经济性基础设施相比,此次的投资领域增加了许多社会类项目;从地域来看,批主要集中在华东、华北、东北等地区,而第二批则覆盖28个省(市、自治区),和宁波、厦门2个计划单列市。其中,河南以41个项目,成为此番入围项目最多的省份。

无益于缓解地方债务

值得注意的是,按照“能进能出”的示范项目管理要求,此次公布示范项目的同时,将青岛体育中心项目和胶州湾海底隧道一期项目、江苏省昆山市现代有轨电车项目调出批政府和社会资本合作示范项目名单,原因是这些项目不具备继续采取PPP模式的实施条件。

此次被调出的3个项目究竟属于哪种原因还不得而知,但据中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云分析,部分地方政府对于PPP这一融资方式似乎并不是那么积极,尤其是经济较发达地区。

乔宝云向《中国新闻周刊》表示,从PPP产生的源头来看,主要分为两种,一种是自然产生的,由于市场有失灵的部分,政府也有失灵的部分,两者各自将各自的优势结合起来,从而产生更有效率的载体。但还有一种来源是为了缓解地方财政压力,降低地方财政风险。“种是好中求好,是对既有制度的推进;第二种却是因为没辙了,只是一个寻求解决方法的无奈之举。”

乔宝云认为,首先,必须承认PPP是一个很好的方式,中国的工业化和城市化进程需要大量基础设施建设,这些建设本身有回报,由政府和市场承担。中国的PPP从设计来说,本身就承担了缓解地方财政压力,甚至降低地方财政风险的功能。比如对于融资平台的处理,在地方债的设计时,就包括用PPP置换过去的融资平台。从这个角度来看,肯定是利大于弊,过去的融资平台太不规范,PPP要相对公开透明。

但他表示,“这个PPP和理想的PPP还有一段距离”。如果没有融资平台,没有地方财政压力,政府和社会资本一起,利益共享,风险共担,一起投资基础设施建设,这是很理想的状态。但现实是,地方政府在过去从事基础设施建设的过程中,通过各种方式进行融资。原来预算法不允许地方政府举债,直到新预算法出台,地方政府才可以通过发放债券的方式举债,但这就出现两个问题,一是过去的存量债务怎么处理?二是面临经济下行压力,地方政府怎么办?因此,PPP就成为了一个较好的融资方式。

一个良好的PPP要求政府和社会资本之间是平等的,因为要长期合作,如果没有好的制度框架,将是很难实现。因此,越是政府治理水平高的地方,PPP成功的比例越高;反之越是政府治理水平相对落后的地方,PPP成功的比例越低。但当前的现实是,越是治理水平低的地方,越希望寻求一个载体来缓解财政压力,并解决当前的基础设施建设需求,而PPP则是这样一个载体。

这或许能够解释为什么在第二批示范项目中,一些大家公认社会治理水平高的东部省份入围项目极少,甚至出现缺席的情况。其中的一个原因可能是因为这些地方财政压力并不是那么突出,融资方式也较多,将项目转为PPP的需求也就没有那么迫切。

在国家发改委宏观经济研究院投资研究所投资战略研究室主任刘立峰看来, PPP必须当成婚姻来做,而不是一场婚礼,但现实情况却是,很多地方就是当婚礼来做——政府投机心理太强。也就是说,财政遇到问题,风险越来越大,才想起民间资本,缺乏长期性。实际上,PPP并不能解决地方政府债务问题,从某种程度上看,只是让债务递减,将债务顺延了。因为按照规定,很多项目需要地方财政进行补贴,因此,债务从总量来讲并没有减少,甚至可能还会增加,特别是公益性项目,运营过程需要政府付费,所以,政府的支出责任并没有减少。

公私博弈

除了部分地方的不积极,PPP也遭遇了社会资本的冷遇。国务院发展研究中心近日一项针对11个省的PPP项目调研情况显示,目前正在进行中的项目大部分是政府和国企,特别是和央企之间的合作,真正的社会资本极少。

“政企之间的不对等,是造成政热企冷的最关键因素。”刘立峰向《中国新闻周刊》表示,正是这种不对等,有的政府可以任意改变协议内容,加大了社会资本合作的风险。

社会资本不愿介入的另一个原因是盈利预期的不同。刘立峰认为,目前部分地方的PPP项目缺乏理性,并非所有项目都适合PPP。比如,在县一级建体育场,根本达不到能支撑企业盈利的使用量,盈利空间极其有限,企业自然不感兴趣,而且一些地方政府更倾向于将投资回报低的公益性项目推给社会资本。这样的错位,自然备受冷遇。

此外,财政部提出,财政的可行性缺口补助和合理利润率相关,目前的很多项目的收益率最多不超过8%。由此,设定利润上限,也可能是难以吸引社会资本的原因。

而且,就算只有8%的稳定收益,地方政府也未必能满足这一预期,比如价格方面,市政基础设施大多涉及价格,既要满足社会公益需求,又要满足市场化水平,对于政府来说是个两难——片面压低价格水平,就难以弥补成本,达不到收益平衡点。因此,尽管很多企业认为PPP是块大蛋糕,有前景,但政策风险太大,只能望而却步。

刘立峰认为,地方政府不能以甩包袱的心态来做PPP,而是要有长期打算,静下心和社会资本谈,给对方相应回报,让其有稳定的收益预期才行。即使政府补贴的财力有限,也应该在其他方面适当给社会资本一些利益,比如土地等。

在乔宝云看来,一个企业能持续稳定地保持8%的利润,其实已经相当可观,但如果这样的利润还不能吸引社会资本进入,政府应该从自身找原因,可能是信用问题,也可能是治理能力出了问题。

“PPP的最终目的不仅仅是为了融资,更是为了倒逼政府改进自身的治理能力。”因此,乔宝云建议,一是将PPP写入中长期预算,对于各个时期的政府支出有较为长期的计划;二是通过编制资产负债表,将政府的资产和负债公开。从短期来看,可能会对政府融资造成一定困难,但只有面临“破产”的压力,政府才会更下力气去发展经济。

掌握好推出的节奏

PPP要发展毋庸置疑,但究竟要怎么做?不到一年时间,财政部推出两批8000多亿的示范项目,发改委推出近两万亿项目,这样的节奏是否过快?

在刘立峰看来,现在的摊子铺得过大了,“各地一拥而上,不分层级,也不分部门,这是不理性的”。毕竟中国那么大,发展不均衡,省和县做PPP,东部和西部做PPP,效果都会不一样。但是他也同时表示,要判定是否推得太快,还得靠时间来检验。比如英国撒切尔时代搞的国企改革,从推进私有化到现在已有30多年,但还是出现很多问题。目前,中国的市场经济并不健全,还有许多需要改革的地方,更需要积极和稳步推进。

就在公布第二批示范项目的同时,财政部又发放了一个大礼包,推出1800亿的PPP融资基金,尽管具体操作细则尚未公布,但从此前的信息来看,将优先支持符合条件的示范项目。对此,乔宝云向《中国新闻周刊》表示,很多国家都设有PPP融资基金,在不同阶段有不同的功能,可以作为母基金,在示范中作为“学费”,也可以在未来参与到某个项目的合作中。

他认为,示范就是“教”和“管”的过程,正如孩子的成长一样,必须有这个过程,手把手教他去做,然后才能学会。但是,最终目的不是“教”和“管”,而是让他拥有能力,独立面对问题和困难。

“现在中国基本还是‘管’和‘教’的阶段,通过示范这种方法,让地方政府尝尝甜头,让他们知道什么样的行为符合规则,能够得到收益,这是一个很长的过程。”乔宝云说。从国际上说,公私合作是市场产生的自发行为,财政部门只要控制风险就好,这应该是适当的节奏。但在中国,现在政府和社会资本之间还没有擦出火花,财政部门只能既防范风险,又给激励机制。所以现在还不能轻易判断节奏是快还是慢。

但有一点可以肯定,如果有合适的PPP项目,能更快地将不规范的融资平台置换掉,那将是越快越好。而如果只是为了上新的项目搞PPP,造成新的投资冲动,那就值得警惕。“无论如何,只要能比过去好一点,那就挺理想了。”乔宝云说。


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